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對話大師 | 趙燕菁:從“建設時代”到“運營時代”
2021-10-29 14:19:06 來源:中華建筑網   作者:佚名  責任編輯:黃靜

  編者按:隨著我國城鎮化水平不斷提升,城市開發建設方式逐步由粗放型外延式發展向集約型內涵式轉變。“十四五”規劃綱要中明確提出實施城市更新行動,預示著中國城鄉發展的新階段到來。城市更新不同于房地產開發也不是舊城改造,需要解決城市發展中包括產業、文化、環境、設施、居住等在內的眾多問題,是一門復雜的系統性學科,需要社會各領域的專家學者共商共討。

  近期,住建部出臺了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,對新的城市發展模式乃至城市經濟模型的需求愈發迫切。在此背景下,CBC城市更新研究院對廈門大學建筑與土木工程學院/經濟學院雙聘教授、上海決策咨詢委員會委員趙燕菁老師進行了專訪,從規劃層面,以及經濟層面也是更根本的層面,探討這一輪城市更新行動下的中國城市“破局”之法。

對話大師

趙燕菁 // 廈門大學建筑與土木工程學院/經濟學院雙聘教授  上海決策咨詢委員會委員

  訪談實錄

  Q:"十四五"規劃中國家提出城市更新行動,這里所提出的城市更新不等同于一個學術的概念,是針對國家發展全局,針對整個城市的發展,以城市更新倒逼傳統的建設方式轉型的手段。您如何看待這一政策?您認為城市更新行動和舊城改造之間的關系是怎樣的?

  趙燕菁:這一政策和城市化階段轉型是一致的。隨著城市建成區基本完成,城市化的重資產階段基本結束。城市從追求投入轉向追求收益,把前一階段的投入變為稅收和現金流,是城市化新階段的主要目標。誰先完成轉型,誰就可以在高質量發展階段搶占先機。在這個意義上城市更新和舊城改造本質上是一樣的,都是將前一階段的存量資產還原為真實的現金流。

  Q:8月底,住建部出臺了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,提出“不沿用過度房地產化的開發建設模式,推動由‘開發方式’向‘經營模式’轉變,吸引社會專業企業參與運營,以長期運營收入平衡改造投入,鼓勵居民出資參與微改造”。您如何看待這一政策?未來城市更新可持續的資金模式是什么樣的?應該如何實現財務平衡?

  趙燕菁:城市建設和運營兩個階段最大的差別,是第一階段中城市建設的主體就是政府,房地產開發是為城市重資產投入提供融資。而在第二階段中城市已經建成,產權分布在不同社會主體,融資需求減弱,城市進入運營階段,這時就必須由所有產權人共同努力,才能創造出維持城市運轉的現金流。如果還是大拆大建,就又回到土地融資的老路。房地產無法從創造資本轉向創造現金流,城市化第二階段就無法完成。未來城市更新可持續的更新模式,一定是“經營模式”,既能給政府帶來稅收,又給企業帶來利潤,還能給家庭帶來工資。只有這些收入能覆蓋改造的支出,城市更新才能實現財務平衡。帶來不了現金流的改造,即使能通過“開發模式”賣地實現投資平衡,也無法實現可持續的運營維護。

  Q:您曾經提出舊城改造遵循“不可替代規則”,即資本性投入階段和建成后運營階段必須分別獨立實現財務平衡。用土地融資支付一次性的資本投入,用改造后的稅收或運營收入來支付新增加的公共服務成本,二者不可相互替代。但是容積率提升帶來的人口增加,也意味著該地區消費需求的增加。您如何看待愿景集團等通過長期經營來回收投入的財務模式呢?

  趙燕菁:消費增加帶來的稅收如果能夠覆蓋政府提供的公共服務,也就能實現運營階段的財務平衡。但由于中國稅收結構主要是在產業環節征稅,服務業創造稅收很難覆蓋城市增容帶來的一般性支出。愿景集團的長期運營是在政策扶持下(存量物業盤活、減稅、補貼)實現財務平衡的,基本沒有新增容積率。如果采用“開發方式”通過增容彌補指出缺口,就會違反“不可替代原則”,陷入以債養債的龐氏循環。

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“勁松模式” ©愿景明德

  Q:住建部的這一政策,還意味著城市更新項目盈利性下降,這可能導致開發商的參與度降低。您認為應該如何吸引社會企業參與到城市更新中來?未來開發商在城市更新中扮演的角色應該是什么樣的?您認為城市更新對于社會企業來說是一條怎樣的賽道?

  趙燕菁:不會。因為賣地、賣房都是一次性資本收入,不是城市更新的“盈利”。表面上看,開發商似乎在“盈利”,但這種虛假盈利是依靠政府的融資,本質上是一種“負債”。連續負債給人以現金流的假象,但這也改變不了“負債”的本質。在城市更新階段,開發商應該盡快轉變為運營商,通過運營現有資產獲得“盈利”。吸引社會企業參與城市更新的關鍵,就是將土地持有和現金流掛鉤。每一個持有土地的企業、個人都必須為此交納現金流。這樣就會迫使企業必須參與到城市更新中來。未來重資產的開發商應當轉變為輕資產的運營商。誰先完成從“開發”向“運營”的轉變,誰就可以在城市更新中拔得頭籌。

  Q:老舊小區改造是城市更新行動的一項重要任務,也是一項重大的民生工程。目前工作中存在群眾、市場參與度不高的問題,以及統籌工作機制不完善的問題。您曾經提出激活民間舊改動力、鼓勵居民自主更新的思路,可以具體談談如何操作和實施嗎?如何從“政府主導的更新”轉變為“城市持續的自我更新”?

  趙燕菁:中國老舊小區改造居民意愿不高,主要是老舊小區產權復雜,特別是基于“公攤”的集合物業,改造很難協調。不同的主體,訴求不同。典型的例子就是加裝電梯,肯定每戶居民獲益不同。這就需要出臺一系列政策,并且依賴中介(運營商)降低自主更新的協調和交易成本,政府再輔之以一定的補償,可以有效激勵居民的自主更新。比如廈門就允許老舊小區改造增容10%,政府設計快捷審批通道,并提供設計方案等,有效激勵了居民自主改造動力。類似的還有政府對加裝電梯的補助等等。

  Q:您曾經提出中國的城市建設是依靠“土地金融”完成原始資本積累的,在城市發展由“增量”轉向“存量”的今天,我國城市化將進入創造現金流的城市運營階段。您認為在城市運營階段,城市競爭力增加的關鍵因素有哪些?可以分不同能級的城市分別談談么?

  趙燕菁:城市競爭力的關鍵,第一是稅收,第二是稅收,第三還是稅收。政府要將現金流(廣義稅收),置于高質量發展的首要位置。所有的存量資源都必須直接或間接帶來現金流。這一點對于所有能級的城市都是一樣的,找不到稅收來源,城市無論大小一定失敗。在現在的稅收制度里,稅收來自生產性環節,而只有大城市才能提供產業所需的基礎設施和完整產業物流鏈條。隨著互聯網的普及,小城市開始具備低成本接入城市產業鏈的可能,特別是房地產稅等基于消費環節的稅收,為消費型中小城市的差異化發展提供了可能。

  Q:您認為在新一輪的城市更新行動中,應該如何完善中國的城鎮體系建設?如何看待中小城市在城鎮化體系中的作用和角色?您認為我國目前的城鎮格局將會發生怎樣的變化?什么樣的城市將快速崛起?如何疏解超大城市過密的人口,形成多中心、網絡化、均衡協同的城鎮發展格局?

  趙燕菁:城鎮體系不是簡單的大小排序,更主要的是在體系內的分工。人體中“小的”器官可能扮演非常主要的作用,城市也是如此。中小城市不應追求大而全,追求在規模等級里向上攀升,而是要尋找自己在“體系”中不可替代的作用和分工。我曾經專門針對中小城市提出過一個專業化訂制城市的增長理論,希望能為中小城市提供一個一般化的理論基礎。目前這一理論國內外都沒有系統研究,也沒有得到足夠的重視。但在實踐中已經開始得到應用。

  Q:您曾經提出城市更新模式很可能是未來城市大分流的分歧點??梢愿敿毜仃U釋一下這一觀點嗎?

  趙燕菁:傳統的規劃理論還是將城市化視作一個連續的量變到質變的過程,在我看來,這一理論是有重大缺陷的。在我的框架里,城市化的投資和運營是兩個完全不同的發展階段,當城市建設完成后,傳統的“開發模式”一定要轉向“運營模式”,土地等公共服務定價工具一定要從一次性賣地收入,轉向包括稅收在內的廣義現金流。就像工廠廠房建好后,一定要轉向產品營銷,而不是建設更多的廠房。這個轉變非常困難,很多城市領導由于任期很短,不愿啟動轉型,還是以依賴固投維持虛假增長。這時率先啟動轉型的城市就會搶占先機,城市就會以此為分歧點,分化為成功的城市和失敗的城市,而沒有及時轉型的城市將很難回到錯失的路徑。

  Q:推進以縣城為重要載體的就地城鎮化也是城市更新行動的一項重要任務。您對于縣城級別的城市更新有何看法?您認為適合縣城特點的發展路徑和開發建設方式是什么?

  趙燕菁:“縣”和“區”最大的不同,就是有獨立的土地規劃權,其財政結構本質上和“市”是同構的,這也賦予“縣”更大的運營空間。但同時,“縣”的風險也比“區”更大。“縣”比“區”更需要具有運營頭腦的“城市企業家”,因為“區”的規劃權在“市”一級。由于每個縣城的特點千變萬化,因此,也不存在適合所有縣城的發展路徑和開發建設模式??h城真正需要的,是能夠識別出自己在城市分工中獨特價值的領導者。但從目前看,縣級企業家非常短缺,組織部門基本沒有提供運營城市的基本訓練。上級部門的一系列指標、考核,也限制了“城市企業家”式的領導的發揮。很多縣級政府,都是在做官,而不是在運營。

  Q:文化是驅動城市更新的重要力量,而這里所指的文化與經濟、民生有密切關聯。您怎么看待城市更新中,“文化”所起的作用,它以怎樣的方式驅動城市的持續發展?

  趙燕菁:文化是賦予本地“獨特性”的工具。當城市進入更新階段,必須首先識別出這樣的文化獨特性。只有這樣的更新,才能使自己在分工鏈條中具有不可替代性。僅僅是簡單地復制粘貼上一級城市的文化,就很容易在未來的競爭中,被擁有原創文化的城市所取代。

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杭州的富春江傳統文化印象 ©浙江省博物館

  更多趙燕菁教授關于城市更新的觀點思考和實踐經驗分享,敬請關注10月28日19:30城市更新大講堂第六講《趙燕菁:城市更新的財務平衡分析》。

對話大師

  城市更新大講堂 第六講

  城市更新的財務平衡分析

  Financial Balance Analysis in Urban Regeneration

  主講 趙燕菁

  廈門大學建筑與土木工程學院/經濟學院雙聘教授 上海決策咨詢委員會委員

  時間 2021年10月28日19:30—21:30

  主辦 CBC建筑中心

  地址 北京市海淀區杏石口路50號中間建筑藝術家工坊3層

  * 因防疫要求,活動名額有限。報名從速

  無論你是城市更新領域的管理者、專業人士、參與方,還是關注城市更新話題的市民,都可以通過城市更新大講堂,與大師直接交流。

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